城市案例|从东京到京都，日本文化厅要为“地方创生”迁出首都？

让京都民众稍微松了一口气的是，日本文部科学大臣驰浩在11月17日的例行记者会上明确表示：政府将会以“文化厅向京都转移为前提，来讨论相关议题”。

长期以来，京都市以及市所在的京都府花费了大量的人力财力，试图游说中央政府把文部科学省所辖的文化厅搬迁到京都市来。而文部大臣这一首次且积极的公开表态，是目前为止京都市在文化厅搬迁这一问题上最接近胜利的时刻。

其实，不管在发展中国家还是发达国家，大都市吸收过多人口所造成的“黑洞效应”正越来越成为令政府头痛的问题。人口过度集中会同时造成大都市的生活水平下降以及小城市的发展后劲不足。

为此，许多政府都想到的一个应对策略是，把政府机关撤离首都。这样做首先能为地方城市或同一城市的欠发达区域带来经济、文化上的直接收益。其次，搬迁所显示出的政府姿态，又能为该地区的未来发展注入间接的动力。但是，因政府机关搬迁而产生的中央与地方的矛盾以及地方之间的矛盾，又是我们不得不直面的话题。

围绕日本文化厅搬迁产生的争议，所揭示的不仅是和这一具体事件相关行动者之间的博弈。其背后折射出的经济低增长时代日本政府的行政方针更值得我们进一步思考。

东京的一极化和地方的抗争

日本发行量最大的英语报纸《日本时报》11月28日在其官方网站上发表了一篇题为《东京是否正在谋杀全日本？》的报道。虽然标题骇人听闻，但讽刺的是，我们无法否认这一论断。

与战后日本经济飞速增长同时进行的，是东京成长为日本经济、政治、文化等多重中心的过程。首都成为一国中心本无可厚非，但东京的中心化却越来越走向一种不健康的“一极化”。

根据2010年的数据，东京都内的人口已超过1300万。而包括东京都周边千叶、茨城、埼玉和神奈川等县市的首都通勤圈人口则已达到2500万。这一数字大概占到日本总人口的四分之一。在人口聚集的同时，商业也慢慢围拢到东京周围。以东京为中心的关东地区，拥有在东京证券交易所第一部门上市的60%的企业总部以及日本所有外资中76%的企业总部。与东京这种一极化造成的“过密”相对的，是地方城市的“过疏”。人口和商业在东京的单极聚集，造成的影响不只停留在现时劳动力、消费力的缺乏以及税金的流失。迁居东京的年轻人更会接着在那里生养后代，从而持续这种不平衡发展。

自然，日本的地方政府不会坐以待毙。它们也在做出各种尝试来扭转这种不平衡。其中要数关西地区的努力最为显著。

拥有大阪和京都两大都市的关西地区有着悠久历史。大阪不仅曾经是日本的第一都市，更被视作日本商业的起源。从794年起到1868年明治维新为止，京都一直作为日本首都存在。

其实，从明治维新定都东京起，成为“地方”的京都，就开始备受人口流失困扰。明治才进入第四年，京都的人口就已减少了七万。彼时的京都政府和有识之士推行了一系列被称作“京都策”的政策，试图重新恢复古都荣耀。他们整顿城市基础设施，开设近代学校，并以优惠政策吸引工商业的加入。而这一次文化厅搬迁的诉求也可视作京都这种努力的一个延续。

京都对文化厅的“染指”也确实有足够理由。作为日本文部科学省所管辖的外局之一的文化厅，其承担的任务在于“文化以及国际交流的振兴”，同时，它也“管辖全国和宗教相关的各类行政事务”。在京都看来，文化厅迁到京都，能更靠近拥有许多全国重点文物的京都、奈良等地区。同时凭借京都在世界上的影响力（京都去年的到访游客达到了5564万人次，实现了连续14年增长），日本的文化行政能更上一层楼。

其实，京都早在十多年前，就已开始了接收文化厅搬迁的准备。2002年，在时任文化厅长官同时也是京都大学名誉教授的河合隼雄的推动下，文化厅长官室京都分室得以设立。每任文化厅长官到京都考察时都会在此办公。而在2005年，同样由河合隼雄推动，旨在振兴“关西元气文化圈”的文化厅关西分室正式成立。虽然由于缺少中央政府的后续支持，这些设施越来越地方化，并失去效用。但这些历史上的“业绩”成为了京都在这次文化厅搬迁辩论中的筹码。

另一方面，现在的京都也已为文化厅的到来做好了准备。京都市政府已划定了作为文化厅办公以及职员日常住宅之用的土地。针对远离东京的质疑，京都方面也提出可以在东京设置分室以协调文化厅官员每年约20次的国会问政。借助新干线，只需要两个半小时，官员们就能从京都抵达东京。

虽然京都已经万事俱备，但所欠的“东”风却迟迟未来。文化厅搬离东京最大的抵抗主要来自两个方面。最主要的反对声音，当然来自早已习惯了首都东京的中央官员们。

在11月6日举行的搬迁讨论会上，文化厅相关人士不加掩饰地表明了自己的反对。在他们看来，东京的优越性是京都无法取代的。第一，重要无形文化遗产的人才培育点有七成设置在东京。公演舞台的六成、相关出版社的七成也都在首都。如果迁到京都，这种经济和文化的联动就无法实现。第二，作为近期日本文化行政最重要事项的东京奥运会将在首都召开，这个时间搬迁会造成相当大的麻烦。第三，东北大地震的复兴也是文化厅重要的任务。东京相比京都，无疑离灾区更近。最后，文化厅还反驳了京都市设置东京分室的建议。他们认为文化厅每年有500件议案需要与国会议员以及其他中央机构联动。这不是简单的出差就可以解决的。

另一方面，文化厅要搬迁到京都，自然也受到东京地方政府的强烈反对。目前，拥有东京上野国立博物馆、并正在积极推动同在上野地区的国立西洋美术馆登陆世界文化遗产的东京都台东区政府就表示，文化厅若此时搬迁，无法保证上野“文化社区”的整体推进。这样看，即使有文部大臣的积极表态，文化厅迁到京都也远非板上钉钉。

“地方创生”时代到来

文化厅搬迁到京都必须要放在安倍政权“地方创生”这一大的政策背景下来观察。

“地方创生” 这个词语近两年来被日本的政府和媒体广泛使用。而这股热潮的起源还要追溯到2014年。

该年5月8日，由前总务大臣增田宽担任会长的民间研究机构“日本创成会议”，发布了一份“可能消失的城镇名单”。该名单根据作为生育主力的20-39岁女性人口数量的增减，推算出到2040年日本全国大约有896个自治体可能消失的结论。这个数字已达到了日本全国市区町村总数的一半。

这一名单甫一发表，便在日本社会引起轩然大波。虽有不少学者和专家质疑计算的科学性，但更大部分的地方行政者，尤其是列表中的地方，开始了对人口政策和地方振兴的大讨论。

日本首相安倍晋三也迅速做出反应。名单发表后的6月，安倍表示，地域再生是其政权的重要课题，并表明将设立以自己担任本部长、跨越现有政府机构行政限制的“地方创生本部”。

7月，内阁设立了“城市·人口·工作创生本部”的准备室。在同年9月第二次安倍内阁改造时，任命自民党前干事长石破茂为地方创生担当大臣，地方创生本部也开始运作。年底，临时国会又通过了两部与地方创生相关的法律。而创生本部更是确定了2015年投入约7200亿日元的预算。

对安倍来说，对“地方创生”的强调多少带有政治的考量。在2014年各地陆续进行的地方选举中，不少由自民党和公明党执政联盟推荐的县知事候选人都败下阵来。同时，安倍还面临着同年12月第47届众议院议员选举的压力。再者，把自己党内的最大竞争对手石破茂纳入麾下，又能稳固自己在党内的根基。虽然无法排除背后的政治因素，但“地方创生”无可否认已成为不管哪个政权都必须直面的问题。根据安倍的计划，这一次的“地方创生”到2060年为止，需要实现两个长期目标：一是把日本全国总人口维持在一亿这一基准之上；二是确保实质GDP的增长保持在1.5％到2%的水平。而2015-2019年需要达成的基本目标有四个：创造地方城镇的稳定工作机会；创设人口和资本向地方流动的新途径；实现年轻世代结婚、生产和养育子女的愿望以及面向时代需求，实现地域之间的合作。

在这一大背景下，中央政府机关向地方的转移又被提上议程。地方创生大臣石破茂在2015年3月宣布，将就政府机关向地方的转移展开提案募集。搬迁的目标包括了在东京霞关地区的中央各省厅，以及全国其他地方250处国家与和国家相关的独立行政法人研究设施。除了东京和同属首都圈的埼玉、千叶、神奈川四地之外，全国的都道府都可以向政府提交申请。今年的8月31日募集终了，明年春将会宣布最终讨论结果。上述文化厅向京都的转移被认为是其中进行最顺利也最有可能被当作象征性事件而被推行的。

此外，全日本共有42个都道府县对69个中央政府机关提出了搬迁申请。其中包括大阪和长野县，它们都希望经济产业省的特许厅搬迁到自己辖区之内；长野、兵库、广岛和岛根四县之间对日本国际协力机构申请也在进行竞争。

任重而道远的“地方创生”

“地方创生”以及随之而来的中央机构转移，远不是安倍政府的独创。各届日本政府，始终把实现全国协调发展作为自己的重要课题。

1988年，竹下登内阁就打出了“故乡创生事业”的口号，向全国各市区町村拨款一亿日元。但之后却没有对这笔资金的实际效果进行精确测算。而1999年的小渕恵三内阁，则针对15岁以下的孩童和65岁以上的老人，每人颁发2万日元的“地域振兴券”，以刺激地方消费。由于政策对象的限制，这笔投入对地方财政整体的影响并不十分显著。

近年来，包括2007年的第1次安倍内阁以及2011年的民主党菅直人内阁也都曾出台过相似政策。但它们都被外界批判为财政政策太放任，且吸引选票的意图过于明显。

安倍这次的努力也受到了来自各界的批评。大家的关注点主要集中在以下四点。

首先，此次“地方创生”大喊要突破以往的地方战略，创造新的发展路径。可事实是，许多往年的政策并没有完全被地方消化吸收。在没有总结和反思的情况下又重开新的渠道，可谓是一种浪费和过度投资。

第二，虽说中央提出要以地方自治体的意见为重，可国家有意无意中又早已为地方设置了发展的目标与前景。

另一方面，元大藏省的官员加藤秀树指出，今天日本越来越多的自治体，依靠民间咨询机构来制定自己的发展战略。不管是哪一种情况，本地居民以及公务员的声音都没有被完全纳入考虑之中。

最后，“地方创生”的政策，其主体自然在地方。但对于今天城市问题的另一侧面，即东京的过密化，却没有丝毫对策。如果不在问题两端施力，很难说计划中的目标能有效实现。

不少学者认为，在日本目前的经济发展态势之下，这一次的地方创生可能是大规模调整地域发展格局的最后一次机会。地方创生本部负责人表示，将在参考各方人士以及独立机构的意见之后，最早于明年3月就中央机构转移进行决议。最终成果如何，关心者绝不只是日本一国而已。

（作者系东京大学研究生）